三中全會系列之四財稅改革解讀：全面解讀“三中”財稅改革.pdf

三中全會系列之四財稅改革解讀：全面解讀“三中”財稅改革。二十屆三中全會財稅體制改革在整體改革里的位置有所變化。財稅體制改 革在十八屆三中全會中，是作為全面深化改革的 16 個部分之一。二十屆三 中全會沒有把財稅改革單列一部分，而是作為第五部分“健全宏觀經濟治理 體系”的一部分內容，更強調“統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強 宏觀政策取向一致性”。

從框架來看，本輪財稅改革延續了 2013 年提出的“三大任務”框架。2013 年十八屆三中全會提出了建立現代財政制度的改革目標，和預算改革、稅制 改革、央地關系改革等三大改革任務，本輪財稅改革延續了三大任務的框 架。

但三大任務的具體表述和側重點有變化，重構央地收支關系是本輪改革的 重心所在。一方面，從篇幅占比來看，三大任務中改革重心明顯偏向央地關 系，預算改革篇幅占比從 33.5%降至 25.3%，稅制改革從 25.8%降至 19.2%， 央地關系改革從 28.3%升至 55.4%。 另一方面，央地關系改革側重點從支出關系到收支關系。上輪改革文本表述 是“建立事權和支出責任相適應的制度”，改革重點是央地支出關系。本輪 改革強調“中央和地方財政關系”，既包括支出關系，也包括收入關系，改 革的重點是增加地方財力、提高中央支出比例。

三大任務來看：

（1）預算改革的重點是兩方面，一是籌集收入，在財政緊 平衡之下，必然會加強預算收入統籌力度，重點是原本該納入預算而未納入 的收入，要全部納入政府預算管理。二是管住支出，通過“零基預算”改革， 實現財政支出“有增有減、有保有壓”，打破“只增不減”的支出固化僵局。

（2）本輪財稅改革里，單獨的稅制改革任務不重，主要是三方面，一是落 實稅收法定和規范稅收優惠，二是推進個稅改革，三是稅收征管改革。值得 注意的是，大量稅制改革被放在了央地關系改革里面，比如“推進消費稅征 收環節后移并穩步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共 享稅分享比例。研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為 地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率”。這表明，一方面 本輪財稅改革的重心仍然是央地關系改革，另一方面稅制改革要聯動央地 關系改革，改革的復雜程度加深。

（3）央地關系改革是本輪財稅改革的核心，主要邏輯是增加地方財力、增 強中央事權和支出責任。增加地方自主財力有以下四個改革方向，一是消費 稅征收環節后移并下劃地方；二是優化共享稅分享比例，增加地方分成比 例；三是合并建立地方附加稅；四是非稅收入下沉。但要注意“增加地方自 主財力”≠“增加地方總財力”。這是 1994 年分稅制改革以來首次大規模 “逆向”改革央地收入關系，此前 2002 年所得稅改革、2016 年營改增都是 加強中央收入。增強中央事權和支出責任的改革思路較為明確，但改革落地 仍任重道遠，可能需要聯動部分行政改革，是本輪財稅體制改革中最復雜的 一環。